XXI JORNADAS DE ARCHIVEROS DE LA PROVINCIA DE SANTA FE
Mesa Redonda: “ EL ACCESO A LA INFORMACION ADMINISTRATIVA”
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ACCESO A LA INFORMACION
ADMINISTRATIVA. UNA VISION COMPARADA Disertante Lic. Ana María Cecchini de
Dallo
Abstract: presenta un
estudio comparativo sobre la vigencia del derecho a la información en los más
avanzados sistemas
democráticos del mundo destacando a los países nórdicos como los de
mayor tradición al respecto y es Suecia el que
lidera este grupo. España y Francia incorporan esta cuestión a su legislación
a partir de la política suge- rida
por la Comunidad Europea. Finalmente hace mención a nuestro país con las
innovaciones introducidas en la
Constitución Nacional de 1994 y en las Provinciales de Córdoba y Río
Negro. El Derecho a
la Información en la legislación de las Democracias del Mundo1: Se efectúa en
el presente un análisis de la
legislación en aquellos estados con fuerte tradición de apertura informativa
así como también de otros que en las últimas décadas, han incorporado esta
normativa como forma de perfeccionamiento del estado democrático. Entre los
primeros se analizarán Suecia y los otros países escandinavos, y de los
segundos, Francia y España. De Latinoamérica se verá el caso de Colombia. Se partió del RECONOCIMIENTO UNIVERSAL
respecto de que el derecho a la información es fundamental para el
desenvolvimiento democrático, en tanto posibilita el conocimiento para la
acción y de ese modo asegura la
participación efectiva –en tanto informada- del ciudadano en el sistema. Países
Escandinavos: Suecia
Estos
países se caracterizan actualmente por un elevado nivel de vida, que para el
caso de Suecia, estado que lidera al grupo, podemos resumirlo mediante los
siguientes valores: 99% de alfabetismo, PBI pér cápita: 19.242 US$, Tasa de
inflación anual: - 0,4% y un crecimiento anual de 1,7%. Estos valores se
repiten e incluso mejoran en los otros estados del grupo. Desde el punto de vista de la
organización política Suecia es una monarquía parlamentaria donde el poder
real lo ejerce un Consejo de Ministros encabezado por un Primer Ministro que
es designado por un Parlamento Unicameral de 349 miembros elegidos por un
período de tres años mediante sufragio universal. Los otros estados tienen
sistemas similares. En todos ellos, desde la finalización de la segunda
guerra, han dominado los partidos protestantes socialistas o laboristas, los
cuales han definido el perfil de estos países como estados fuertes de
políticas sociales bien asentadas. La Accesibilidad Documental
Estos países tienen una
legislación y cultura muy afianzada de la real publicidad de los actos administrativos
como regla básica de la administración, vinculada a un real ejercicio de la
democracia y de los derechos cívicos de los ciudadanos. El efectivo
cumplimiento de la norma esta salvaguardado por la existencia de un conjunto
de recursos que permiten a los interesados reclamar frente a la negación de
consulta de la documentación. En el caso de
Suecia, legislación madre de las restantes, el antecedente más remoto es la Real Ordenanza sobre libertad de
prensa de 1766. Esta norma surge en una etapa en la cual la burguesía
logró sobreponerse a la aristocracia
y, entre otras reformas incorporó
esta del derecho de los ciudadanos a acceder a la documentación
administrativa. Esta
legislación vivió etapas alternativas, en algunas de ellas quedó abolida,
pero se recuperó siempre, en la actualidad esta vigente la ley dictada en
1974, con rango constitucional por disposición expresa del artículo 2 del
instrumento de gobierno o ley fundamental sueca. Este acceso esta concebido con gran amplitud y
extensión ya que quien requiera la información no deberá probar la existencia
de una necesidad para solicitarla, en cambio sí deberá acreditarse la
necesidad de reservarla cuando el caso así lo aconseje. Esta
disponibilidad alcanza a todos los órganos y niveles del poder (Ministerios,
Parlamento Ombusman, Municipios, etc.) La
estructura orgánica de la administración en estos países, que facilita la
aplicación de la accesibilidad a la información, tiene como característica
fundamental la dispersión de los centros de decisión con considerable
autonomía. Estos centros se expresan en las Agencias Centrales que han sido
creadas y reguladas por ley y operan con una muy relativa sujeción al poder
político, ya que el Ministerio al cual corresponden no puede imponerles
peculiaridades en la gestión, en tanto las funciones les han sido asignadas
por ley y los funcionarios administrativos actúan de acuerdo a ella. Pueden
ejercer este derecho los ciudadanos suecos, personas físicas y jurídicas de
esta nacionalidad, los tribunales y el parlamento y la prensa, que legalmente
aparece en paridad de derechos con la ciudadanía. Las Restricciones a la Accesibilidad atienden
en primer lugar la seguridad del Reino
y de sus relaciones con potencias extranjeras, luego, cuando en base a ellos
se estén realizando actividades de
inspección, control o supervisión de todo tipo a cargo de autoridades
públicas o para prevención y
persecución de delitos, para
proteger los intereses económicos del estado, las comunidades y los
individuos y por la preservación
de la intimidad y la seguridad personal, la decencia y la moralidad. Este
derecho no puede obstruir el
funcionamiento de la Administración Pública es por eso que, dentro de la
calidad de documento concluido, no se integran los informes internos. La
calificación de secreto de un documento debe hacerse por disposición legal
expresa. El
carácter de secreto tiene un límite temporal que es de 20 años cuando se
trata de intereses económicos públicos o privados, de 30 años cuando estén
vinculados a la defensa y relaciones internacionales del estado y de 70 años
cuando refieran a la vida privada de las personas. Una vez
resuelta la comunicabilidad de un
documento por parte de la Administración esta decisión no es recurrible, si
en cambio puede presentarse un
recurso en caso de una decisión negativa. En el
caso de una negativa a información verbal se podrá recurrir ante los
Tribunales Administrativos si la información estuviera incorporada a un
documento oficial En cuanto
al señalamiento del documento que se desea consultar en la legislación sueca,
como también en Finlandia, se permite al interesado “escarbar y revolver” Finlandia,
Dinamarca y Noruega presentan legislaciones similares a la Sueca. Las
legislaciones adoptadas en Francia y España El paso en Francia de un
sistema de secreto y reserva a otro basado en la transparencia y libre
acceso debe ser analizado. El secreto era un requisito no escrito,
considerado imprescindible, que se arrastraba de las épocas de monarquías
absolutistas, además, con el correr del tiempo las estructuras administrativas se hicieron cada vez más
complejas y, por ello, cada vez más alejadas del ciudadano. La introducción en la legislación del
derecho a la información mediante cuatro normas fundamentales: la ley 78-17
del 6 de enero de 1978 sobre informática, ficheros y libertades; la Ley
78-753 del 17 de julio de 1978 que procura mejorar el procedimiento entre la
administración y el público, en ella
se establece la libertad de acceso a
los documentos administrativos; la ley 79-18 del 3 de enero de 1978 sobre los
archivos y en la cual se regula el acceso a los archivos públicos y la ley
79-587 del 11 de julio de 1979 sobre
la motivación de los actos administrativos y la relación público –
administración, reformando la 753 del 78. La publicidad tiene dos escalones, el
primero involucra a los documentos de interés general, por ella se dispone incluso que se den a conocer
las normas de todo nivel que regulan el procedimiento administrativo. El sistema, que aparece como muy abierto en
virtud de las especificaciones contenidas, se vuelve restringido y complejo.
Esta limitado a documentos
administrativos no abarcando las normativas en las cuales el Conseil d’Etat
ha incluido a los documentos
judiciales, protocolos
notariales y activos de estado civil y los dictámenes del propio
Conseil d’ Etat. Por otra parte se ha dejado expresamente indicado que el acceso libre
es a los documentos finalizados no así a los estados parciales de un
documento en proceso de elaboración. El interesado debe precisar el documento
que desea consultar no siendo posible la solicitud de temas para ser
localizados por la administración En lo que respecta a los ficheros
normativos el titular tiene derecho a pedir los datos contenidos y verificar
su exactitud para, en el caso de
errores o datos improcedentes solicitar la rectificación. Para el correcto cumplimiento del
derecho a la información se han creado: la Comisión Nacional de Informática y
libertades (CNIL) y la Comisión de Acceso a la Documentación Administrativa,
las cuales deben velar por el
cumplimiento de las leyes sobre acceso a la información. Las restricciones a la consulta abarcan
aquellos documentos que recogen informaciones que pueden afectar intereses
generales o particulares dignos de proteger, tales como, defensa nacional, política exterior, información
comercial o monetaria del estado, entre otros, los cuales son clasificados
por la Comisión como secretos.
También aquellos que afecten la intimidad de las personas son inaccesibles al
público en general. La nueva legislación ofrece ciertas
contradicciones, por ejemplo cuando impone al funcionario administrativo el
secreto profesional, sin embargo ello debe interpretarse como la discreción
que debe regir para aquellos datos que se encuentran clasificados como
secretos. España
Al darse España una constitución moderna, en 1978, el
constitucionalista puso especial énfasis en brindar todos los recursos
necesarios para instituir una democracia fuerte, para lo cual privilegió la
participación ciudadana y la publicidad de la labor del gobierno. Ambos
derechos hubo de reforzarlos dándole rango constitucional al libre acceso a
los archivos y registros administrativos consagrando así el derecho a la información
administrativa. La
información según sea publicada y brindada al público, y en tanto este la
requiera, constituye un elemento de control - que viene a sumarse a los
tradicionales, - del accionar del poder ejecutivo. El principio
plasmado tiene excepciones que se han ido reconociendo en el debate
posterior, en general en sede judicial, cuando ha sido necesario aplicar el
precepto constitucional. El primero de ellos es el mantenimiento de los
márgenes de confidencialidad necesarios en tanto el derecho a la información
no justifica la filtración de información, en torno a esta idea se
desenvuelven diversas prohibiciones establecidas para los funcionarios con
respecto a difundir información de la administración, lo cual de hacerse
tiene severas sanciones disciplinarias. Los límites
precisos del precepto constitucional de acuerdo con lo expresado en él deben
ser fijados expresamente en las leyes que lo regulen. La ausencia de la ley
reglamentaria obligó a que el Tribunal Supremo de España interpretara la norma
y al respecto resolvió hacer caso omiso de la norma constitucional y
sentenciar de acuerdo a la antigua ley de procedimiento administrativo de
1958, en la convicción de que era necesaria la norma regulatoria y limitativa
y que no le competía a él –Tribunal Supremo – hacerlo, sino al Parlamento. El sistema regulativo tuvo
diversos hitos entre los cuales cabe mencionar la Ley de sanidad, que protege
la información sanitaria; la Ley del Patrimonio Histórico Español, 1985, que
determinó ciertos bordes del acceso a la documentación. Entre ellos cabe
citarse que la solicitud debe provenir de un ciudadano, legítimamente
interesado en la cuestión, que así lo acredite, y que el acceso se dará
siempre a documentación de trámite concluido y por lo tanto archivada. Con respecto
a la documentación clasificada bajo el carácter de reservada se ordena su
libramiento a los portavoces de grupos parlamentarios y a las agrupaciones de
Diputados, que de esta manera se constituyen en consultantes privilegiados. Los límites observados en los
demás sistemas legales también son consagrados en la legislación española con
referencia a la seguridad y defensa del estado así como aquellos que protegen
la intimidad de las personas. La legislación de accesibilidad en E.E.U.U.
no es objeto de esta charla por haberse expuesto en una exposición anterior Colombia
Consideramos oportuna incorporar un caso
latinoamericano: el Sistema Nacional de Archivos de Colombia. La ley que lo
creó, en su Cap. VI se refiere al acceso a los documentos que alcanza a todas
las personas que demuestren un interés “de carácter general o particular” los
funcionarios podrán negar la consulta de aquellos a los cuales la ley
considera restringidos para ese fin. Están involucrados en esta consideración
de reserva los sumarios, asuntos tributarios, relacionados con la defensa
nacional, con la seguridad del estado y con el manejo de las relaciones
exteriores. La reserva legal sobre los documentos de
archivos públicos es de 30 años (ley 57/85 art. 12) Las restricciones que quedan a cargo del
Archivo General de la Nación son para aquellos documentos que afecten el
derecho a la intimidad personal, honra y buen nombre y el término máximo para
ello será de 100 años. Los escasos avances en la Legislación
Argentina En la
legislación Argentina en el ámbito nacional no se ha reconocido el derecho a
la información, y, al igual que lo sucedido en las administraciones europeas
que nos han servido de modelos, tampoco esta explícitamente dicho que sé
prohibe el acceso a la información administrativa en general. Al respecto, y
lamentando que no se haya incluido de
manera explícita en la Constitución de 1994, cabe señalar que en ella se mantiene
la libertad de prensa art. 14º y en el 32º sé prohibe al Congreso
Federal dictar leyes que restrinjan
la libertad de imprenta o establezcan sobre ella la jurisdicción federal,
también se consideró la necesidad de una correcta información en temas
puntuales, los ya mencionados artículos 42 y 75 incisos 18, 19 y 23, además
de haberse incluido como texto
constitucional, junto con otros
Tratados la Convención Americana de Derechos Humanos que expresamente lo reconoce
En lo que
respecta a legislación, para responder a ello se requirió especialmente
información por medio de la Comisión Argentina de Desarrollo de Archivos a
todos los archivos de los estados provinciales y al Archivo General de la
Nación. Las respuestas obtenidas hasta la fecha –considerando que la presente
es una investigación en curso- se limitan a los archivos que se informarán,
aguardándose contar con mayores precisiones en el futuro. En la administración nacional recién en 1985,
el 19 de febrero, se ha dictado el decreto N· 333 sobre “Normas para la redacción y el diligenciamiento
de la documentación administrativa”, en él, en su artículo 3 se señala que
cosas se Registrarán con carácter de
“secreto” o “reservado”. La decisión de asignar tal carácter quedó al
arbitrio del Subsecretario del área o responsable del ente.
En la provincia de Córdoba, en la nueva Constitución Provincial de
1987 se estableció en su Capitulo I de los derechos personales, en su art.
191 que entre los derechos de que
gozan todas las personas en la provincia se encuentran el de peticionar ante
las autoridades y obtener respuestas y acceder a la jurisdicción y a las
defensas de sus derechos (inc.9) y también a comunicarse, expresarse e
informarse (inc.10). El artículo 51 dice, que “el ejercicio
de los derechos hace referencia exclusivamente a la información y
comunicación desde los medios de prensa en cambio no resulta tan precisa la
cuestión vinculada con la información administrativa. Si se ha hecho especial
hincapié en la protección. (art.50) de la privacidad, así como de la libertad
a la información mediante la prensa. La ley de
accesibilidad de la provincia de Río Negro, 1· 1829 dada el 22 de junio de
1984 establece que brindarán toda la información que se les requiera de
conformidad al artículo15 de la Constitución de la Provincia y la presente
Ley. “El derecho
de libre acceso a las fuentes de información pública puede ejercerlo toda
persona física o jurídica sin distinción de nacionalidad, radicada en la
provincia, no siendo necesario indicar las razones que la motivan”. Las excepciones (documento secreto o
reservado) deberán reglamentarse. La información se brindará por escrito con
copia de la documentación pudiendo darse el acceso personal y directo a la
documentación en tanto no produzca “ la perturbación o entorpecimiento” del
servicio administrativo. Cuando la
consulta sea impedida o dificultada
el funcionario será pasible de sanciones. El afectado podrá requerir la
información mediante el recurso establecido en el art. 12 de la Constitución
Provincial. Se trata este del caso
más innovador dentro de la legislación argentina. La provincia del Chaco cuenta con el
decreto 1183/93, que reglamentó la Ley 3123 sobre creación del Sistema
Provincial de Archivos, en él la consulta a los fondos documentales es
irrestricta hasta la gestión constitucional anterior a la que se le requiere
la consulta, exceptuándose de ella el “secreto estadístico” (Ley 2146) la
consulta al Patrimonio documental de la policía (Disposición 383/95 de
Jefatura de Policía) y el Secreto Fiscal (Disposición Gral. de la Dirección
Gral. de Rentas N· 92/94). En Corrientes
se desenvuelven con una disposición interna del archivo general que establece
la administración de documentos reservados. En la Provincia de La Pampa –Archivo
Judicial- se toman previsiones en caso de investigaciones vinculadas con
documentación de esta naturaleza responsabilizando al investigador –en caso
de divulgar información de orden privado. La situación
de la ciudad autónoma de Buenos Aires. Jujuy carece
de normas sobre el tema y La Rioja informó que los fondos conservados en el
Archivo Histórico son de consulta abierta. Los mencionados son los únicos
antecedentes reunidos a partir de la consulta efectuada a todos los archivos
de las provincias. La legislación de la provincia de Santa
Fe es materia de otra exposición. CONCLUSIONES A partir de
la descripción efectuada se hacen evidentes ciertas convicciones, en primer
lugar la necesidad de una ley nacional que reconozca el libre acceso a la documentación;
además que esta norma opere en cascada sobre los demás niveles de las
administraciones: estados provinciales y municipalidades; .En segundo lugar
que la sanción del derecho no basta para que produzca los efectos de
transparencia deseables en el sistema democrático y ello por que hace falta
la participación de los ciudadanos en la acción concreta de requerir la
información o bien de los restantes poderes del sistema en la revisión de los
procedimientos y decisiones de los ejecutivos. Ahora bien,
se abren además algunos interrogantes,
cómo realizar un viraje de 180ª en el sistema y pasar del uso y
costumbre del secreto a una postura aperturista, por ejemplo con respecto a
la prensa, manteniendo además los niveles éticos de confidencialidad. Se trata
de una propuesta que implica un cambio formativo y cultural y por lo tanto la
norma deberá estar acompañada de una política de difusión de sus
conveniencias y alcances dirigida hacia todos los sectores involucrados en su
aplicación. También
deberá contemplar dicha ley que sólo se acceda a documentos de trámite
concluido, que el acceso será legitimado con un fin investigativo, que se
restrinjan los documentos que afecten a la seguridad del estado y a la
intimidad de las personas y que se señale expresamente el documento que se
desea consultar (*) Profesora
de Historia para la enseñanza media y superior. Posgrado I: Licenciada en Historia. PosgradoII: Ha cursado y
aprobado todas las materias correspondientes al Magister en Administración Pública (1998-1999). Tesis en
preparación. Directora
General del Archivo General de la Provincia de Santa Fe. Cargo
obtenido por concurso en 1989.. Ha ejercido la docencia universitaria en la Facultad de Historia de
la Universidad Católica de Santa Fe como Profesora Titular en Historia
Argentina II y como Profesora Adjunta de Historia Americana III.En el Inst.
Sup. Nº12 como docente interina en la
carrera de Archivística en la materia Práctica Archivística. Publicaciones: Es autora de
19 trabajos de investigación sobre historia regional, presentados y aprobados
en Congresos de la especialidad, 5 de
los cuales han sido realizados en colaboración. Es autora de 5 trabajos sobre
archivística presentados en Jornadas y/o Congresos, aprobados y editados, uno
de ellos en colaboración. Ha realizado numerosos trabajos
inéditos y paraticipado de Jornadas y Congresos de la especialidad. Presidenta desde 1997 la
Comisión Argentina de Desarrollo de
Archivos, entidad integrada por los archivos provinciales y el Archivo
General de la Nación Miembro
de Número de la Junta Provincial de Estudios Históricos de Santa Fe. En 1985 obtuvo el Primer Premio del
Concurso Historiográfico Manuel Cervera, organizado por la Subsecretaría de
Cultura de la Provincia con su trabajo : Los grupos políticos en Santa Fe
(1852 – 1862) |